近期，中共中央、国务院发文，明确构建更加完善的要素市场化配置体制机制。其中提出城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责，并探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。

　　21世纪经济报道记者注意到，今年以来，长三角密集出台土地新政，加速建立土地二级市场、承接国家在宅基地盘活和用地审批权下放等方面的试点。

　　武汉大学中国乡村治理研究中心教授桂华在接受21世纪经济报道记者采访时强调，技术手段的加强和管理流程等的提升，也让用地审批权下放成为可能，避免权限下放后一些地方的土地审批出现失控。

　　但整个制度的考验不在于制度本身，而在于地方政府能否用好这一权限，这将给地方统筹规划带来挑战。如何做好省级规划？东南西北中如何布局？亟待地方政府探索破局。

　　长三角密集出台土地新政

　　近日，21世纪经济报道记者从安徽省农业农村厅了解到，安徽将在18个县（市、区）开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范，要突出服务乡村振兴，确保盘活利用产生的土地增值收益全部用于农业农村。

　　安徽也成为自去年9月底农业农村部印发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》后，率先启动试点的省份。

　　不仅是安徽，今年以来，长三角三省一市在土地改革中频频出手。

　　5月8日，上海市印发新版《上海市土地交易市场管理办法》，明确上海土地交易活动目的之一为“实现土地高质量利用”，并将“集体经营性建设用地使用权出让”纳入交易范围，新增诚信管理条款依法限制或禁止失信主体以直接或间接方式参与建设用地使用权出让活动。

　　浙江《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》于5月15日刚结束意见征求，拟于2020年底，全省初步建立起产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。

　　安徽省自然资源厅等七部门则于去年底联合制定了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》，将搭建城乡统一的土地市场交易平台。

　　江苏省自然资源厅提出，2020年要完善建设用地市场制度，加强一、二级市场联动建立健全产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。

　　随着长三角一体化上升为国家战略，《中共中央国务院印发长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中也明确，长三角地区要推动土地要素市场化配置综合改革；建立城乡统一的建设用地市场，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，依法有序推进集体经营性建设用地入市，开展土地整治机制政策创新试点。

　　在这一方面，4月9日举行的长三角生态绿色一体化发展示范区理事会第二次全体会议显示，对于土地管理，示范区执委会已牵头研究形成示范区存量土地盘活初步方案，将为示范区建设拓展新的空间。

　　避免“三大误区”

　　不仅是地方政府在推动试点落地和政策完善，国家层面也在给长三角放权试点。

　　近日，国务院出台《关于授权和委托用地审批权的决定》，首批在8个省份试点下放用地审批权，21世纪经济报道记者注意到，长三角三省一市均在试点范围中。

　　“此前‘额度管理、严格审批’的审批方法在客观上产生了一个很好的项目推进作用，但还是有两个缺点。”中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆近日在“浦山讲坛”上称，一是由于审批层级高、环节多、事权错位，中央一级审批范围比较宽，也承担了部分应该由地方人民政府承担的事权。二是虽然地方有一定的自主权，但是项目审批还是垂直的。每个重大项目都是报国土部、国务院来批准，这也有效率低的一面。

　　此次将用地审批权下放给8个试点省份，自然资源部有关负责人指出，实际上压实了地方政府耕地保护的责任。过去由国务院审批的项目，一定程度存在着地方组件不认真，把关不严格的情况。现在权力给了地方，责任也给了地方，不按规则审查，将承担责任和后果，这就是所说的“放得下、接得住、管得好”。

　　在武汉大学中国乡村治理研究中心教授桂华看来，用地审批权的下放，其主要目的之一在于通过改革来促进地方在城镇化发展中的积极性，在城市布局、产业发展上给予地方更大空间。但他也强调，土地本身是生产要素，不投入劳动就不会有产出。地方不能简单认为土地制度改革就能够解决城镇化发展中改的问题，推动农村发展，土地要素的配置应要和经济发展结合起来进行安排。

　　4月9日，浙江省政府召开承接国家用地审批权工作座谈会。其中谈到，要特别避免“三大误区”，即误认为国家对用地“松绑”，误认为省里可通融的余地大了，误认为用地审批就是自然资源部门的事。要坚持粮食安全和最严格的耕地保护制度，坚持节约集约用地制度不放松、三条红线等用途管制要求不放松、用地审查审批标准不放松。

　　《江苏省承接国家委托用地审批权试点实施方案》近日已对外征求意见，其中提到，将于2020年4月至2021年3月组织实施试点，开展建设用地审查、审核、审批等承接委托事项相关工作。

　　黄奇帆认为，用地审批权的下放给土地资源配置、产业布局和城市群发展带来积极影响。他指出，中央这个决定对建设用地审批权的下放，重在“布局”调整，目的是提高“效率”，而不是建设用地规模“增量”。改革会加速产业项目落地，这次审批权下放以后，试点城市占用基本农田的基建项目不用报国务院审批，而是由试点省市灵活处理。产业项目、基建项目的效率会更高，从而加速试点省市的发展速度。特别是北上广深这些中心城市，发展会进一步加快。

　　值得注意的是，审批权下放的这8个试点省市，均位于我国主要城市群中。黄奇帆认为，这在一定程度上表明国家要扶持中心城市和城市群的发展，不再是追求城市平均化发展。此次审批权下放，将促进城市群和中心城市的建设空间扩张，改变城市群土地供给的格局，改变土地资源配置的理念，城市格局将迎来新的较大的变化。

　　上述自然资源部负责人还表示，国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。

　　桂华在接受21世纪经济报道记者采访时也认为，技术手段的加强和管理流程等的提升，也让用地审批权下放成为可能，避免权限下放后一些地方的土地审批出现失控。但整个制度的考验不在于制度本身，而在于地方政府能都用好这一权限，这将给地方统筹规划带来挑战。如何做好省级规划？东南西北中如何布局？亟待地方政府探索破局。

　　跨区域交易解决发达地区用地指标

　　不仅是要审批权下放，“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”也是土地要素市场化配置的重要举措之一。