近日，中共中央、国务院发文，明确构建更加完善的要素市场化配置体制机制。在推进土地要素市场化配置方面，提出完善土地利用计划管理，实施年度建设用地总量调控制度，增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化，城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责；探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。

　　为何要在此时探索跨区域指标交易？

　　黄奇帆认为，长期以来，我国东部经济发达地区建设用地指标非常紧缺，资源供给和空间保障的矛盾十分突出，成为制约发展的一大障碍。在经济快速发展过程中，直辖市和东部等省份普遍存在着补充耕地的缺口。相反，土地资源富集的地区可补充的耕地后备资源很多，但由于经济欠发达，土地价值难以实现。

　　21世纪经济报道记者注意到，从2017年开始，国家就逐步放开耕地占补平衡条件和推行城乡建设用地增减挂钩，跨省域调剂的试点。在2018年政府工作报告中就对这一问题进行关注并部署。报告提出，改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴。

　　同年，国务院办公厅印发了《城乡建设用地增减挂钩跨省域调剂管理办法》，探索“三区三州”及深度贫困县增减挂钩结余指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展交易。跨省域调剂由国家统一下达调剂任务，统一实施调剂价格，统一资金收取和支出，实现东西部调剂资金的整体平衡。

　　去年，《中共中央国务院印发长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中也指出，加强土地统一管理，探索建立跨区域统筹用地指标、盘活空间资源的土地管理机制。

　　探索土地二级市场

　　尽管当前各地指标交易模式不同程度呈现出市场化的倾向，取得了积极的制度效果，黄奇帆坦言，目前还存在市场化程度不足和机制扭曲的问题。包括：交易价格实施政府指导价、指标流转使用的区域局限、指标流转的二级市场目前还不健全和耕地占补平衡重数量轻质量的问题。

　　从二级市场来看，黄奇帆认为，尽管重庆地票交易中形成了二级市场的雏形，允许地票有限度的转让，并创造性地赋予了农村建设用地复垦项目收益权及地票的质押融资功能，但健全规范统一的二级市场仍有待时日。二级市场的匮乏也使得指标的转让退出渠道不畅，制约了指标交易市场的发展壮大。

　　21世纪经济报道记者注意到，长三角已经开始在探索二级市场的交易。截至记者发稿时，上海已印发新版土地交易市场管理办法；安徽也已出台二级市场相关交易的实施意见；浙江方案刚结束意见征求，江苏明确2020年要加强一、二级市场联动建立健全产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。

　　谈及全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制的探索建立，桂华认为，从目前情况看，预计交易规模不会特别大。他认为，全国性的土地扩张性用地阶段已经结束，下一步的发展方向不是大幅度扩张，而是增加密度，走内涵式发展的道路。

　　因而，桂华告诉21世纪经济报道记者，土地改革试点还是要重视中央政府的调控作用，小范围进行试点，大范围上中央要做好全国统筹规划。

　　“我国土地改革总体上是比较稳妥的，从过去到现在一直在发挥积极正面的作用。对于小范围的试点，一定要及时总结，，可以试对也可以试错，给予地方空间探索在用地审批权和探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制等的改革。”