莞惠城际寮步站TOD两块共142亩的地块成功供地，将推动站场区域的高品质开发，并填补周边配套服务欠缺的空白。记者 孙俊杰 摄

11月21日，东莞鼓励城市更新18条新政正式发布，通过“减负、扩面、提速”三个维度，对现行政策进一步优化，以降低成本、提高效率。今年来，一场“拓空间”的大戏在东莞拉开帷幕。作为“拓空间”的重要内容，城市更新下存量土地开发的进一步提速，将给“拓空间”带来蓬勃的动力。

眼下的东莞，在松山湖中子科学城、滨海湾新区等重大发展平台，一批高大上的城市规划正从蓝图变为现实；石马河等5条河全长200多公里，串起20多个镇街，以流域治理焕然一新的环境拉动沿线土地资源增值，反哺流域治理的新思路加紧谋划；在虎门、谢岗、东城、洪梅等多个镇街，一批批老旧的镇村工业厂房酝酿变身现代化产业园……

面临粤港澳大湾区建设、深圳建设中国特色社会主义先行示范区和东莞建设广东省制造业供给侧结构性改革创新实验区“三区叠加”的机遇，在本轮“拓空间”中，东莞以规划为引领，科学统筹资源，强化市政府对规划主导权的同时创新利益共享机制，全力改变多年来“市镇村组”四轮驱动的发展模式。

上周，东莞“拓空间”论坛举行，政府相关部门负责人及专家学者多方建议支招，结合近日记者走访的一批东莞“拓空间”试点项目，一起来看看东莞如何突破有限城市空间的瓶颈，激发城市活力与动能，开启这场实现高质量发展的实践。

告别单兵作战 一起将蛋糕做大

乘坐莞惠城际铁路在寮步站下车，一出站就能看到一片占地142亩的土地。这块地位于镇中心，其周围分布着东莞篮球中心、香市动物园、佛灵湖郊野公园、东莞理工学院城市学院等建筑。让人想不到的是，这块地理位置优越的“宝地”已沉睡3年。

寮步镇相关部门介绍，该地块2016年在完善手续后，因种种原因迟迟无法推出市场。为盘活该地块，今年东莞市“拓空间”总指挥部与寮步镇政府会同多家单位一起发力，对寮步站TOD地块实行市镇收储。11月1日，这块地迎来“金凤凰”，保利和金地分别摘得一部分地，总成交价近42亿元，将开发集文化、体育、商业、旅游、居住等多功能于一体的轨道站点综合服务体。从今年4月上报收储方案，到11月1日成功推出市场，前后仅7个月。

改革开放40年来，东莞市辖镇的行政管理体制，给经济带来蓬勃的活力。但同时，在土地资源要素约束趋紧的倒逼下，单兵作战的模式已经很难满足集约高效的高质量发展需求。

“东莞过去各镇各村都招商办厂，给经济带来活力的同时，也导致规划破碎、城市开发建设的效率不高。”东莞市拓空间总指挥部办公室副主任、市自然资源局副局长张汝春说，东莞面积比深圳大，但GDP只有深圳的三分之一、财税是深圳的六分之一，部分原因要归咎于开发质效较低。

东莞给出的对策是，通过规划引领、规划管控，改变原来分散式管理模式，厘清市、功能区和镇街的职责权限。今年5月，东莞市委、市政府创新机制，开展通过强化功能区统筹优化市直管镇体制改革工作，并设立松山湖和水乡两大功能区作为试点。以松山湖功能区为例，今年上半年功能区有松山湖、茶山、石排、东坑4个镇（园区）的地区生产总值达到或超过9%的增速，在全市处于较高水平。

在“拓空间”工作中，功能区如何发挥好统筹功能，使各镇街能“聚指为拳”形成合力？松山湖功能区有什么实践？

在上周举行的东莞“拓空间”论坛中，松山湖高新技术产业开发区管委会主任欧阳南江表示，首先应当发挥规划引领的作用，规划应统筹安排奇迹页游私服、土地规划、产业规划、基础设施规划、公共设施规划等因素。

目前，农村集体土地承载了东莞全市2/3的经济存量、2/3的工商企业。农村集体掌握着东莞重要的空间资源，也是解决土地低效化、碎片化的关键角色。

“做规划的过程也是思想转变的过程，我们与当地的镇、社区干部和百姓形成共识，加强沟通，减少阻力。”欧阳南江说。同时，他提出要抓好重点项目，通过项目释放的红利带动影响村社区和村民，并找准切入点，特别是在功能区的教育资源、产业资源、科技创新资源等方面先行先试，SF奇迹变态版，逐步扩大统筹领域。而在统筹整合重要产业空间、重大项目、重大基础设施等方面，则可以保留一定的灵活性、自由度。

市“拓空间”总指挥部办公室常务副主任、市自然资源局副局长吕鹏认为，要理清市与功能区、功能区与镇、镇与村的权限，其中包括规划管理、土地统筹和资源配置等权限。“权限下沉为东莞早期的发展创造提供了活力，但像教育、医院医疗、交通等基础设施的权限对功能区影响深远，必须做好统筹。”他表示，“市一级更多是总的思路方向，在政策实操细化的层面，功能区要依据自身特点进一步完善相关政策措施。”

“要让镇村意识到，市和功能区统筹的目的是改变当前产业较为低端、土地产出不足的问题，把蛋糕做大并形成良好的收益分配模式，最终受益的仍是镇村。”吕鹏说。

值得一提的是，寮步站TOD项目能快速推进土地出让，正是得益于利益共享机制的创新。“如果不能共享土地升值的红利，村组对土地收储整备工作的配合度不高。”东莞市自然资源局负责人介绍，“我们对寮步站TOD地块进行协调利益分配的探索，市镇共享蛋糕做大后的利益，大大提升了镇村的积极性。”

企石镇东部工业园也展开探索，创新实施“基础补偿+增值贡献”的激励措施，产业产值越高，老百姓的分红收益越大，希望通过以此促进镇村着眼长远、主动转型。

在顶层设计方面，东莞市自然资源局将结合探索的经验，出台《关于进一步完善土地收储整备补偿和利益共享机制的意见》，构建市、镇、村三级“基础补偿+增值共享”的利益共享机制，促进土地收储整备进程，推动“拓空间”战略实施。

拓展产业空间国际制造业名城再出发

虎门镇大宁社区城建办主任谭满流近来忙碌又激动，正为社区的智慧产业园跑审批流程。摊开产业园规划图，谭满流介绍，产业园将建成3栋6至8层的厂房、1栋100米高的写字楼、3栋76米高的公寓楼，预计明年动工，建成后将成为社区新地标。

“这个产业园投资的6亿元全部由社区出资。”谭满流介绍，大宁智慧产业园将着眼于智能装备等战略性新兴产业、总部经济等高端现代服务业方向，积极承接深圳的高端产业转移。