文|《瞭望》新闻周刊记者骆国骏孔祥鑫乌梦达赵旭

从景山公园拍摄的北京中轴线（5 月 26 日摄） 鞠焕宗摄 / 本刊

◇战略留白是在未来发展的时间轴上提前预留和冻结一部分用地，以期在规划远期能够在城市集中建设区内保留更多的蓝绿空间和非建设用地，一方面为国家级重大战略项目提供更多选址可能，另一方面增加贴近市民生活的生态休闲和康体游憩功能

◇132平方公里的战略留白空间，是首都功能核心区东城区和西城区总面积的1.4倍，与卡塔尔首都多哈面积相当，约等于六分之一个纽约、十二分之一个伦敦

◇北京所执行的是“现状减量”之后进一步减量“留白”规划建设用地，这相当于从各区已经允许开发建设的盘子里“割肉”

4月战疫正酣，北京市发布重磅消息：已在全市规划132平方公里“战略留白”用地，并以市政府文件形式出台了管理办法，原则上2035年前不予启用。

2017年，党中央、国务院批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，明确提出“减量发展”要求，确定了人口总量上限、生态控制线、城市开发边界三条红线。其中要求，实现城乡建设用地规模减量，包括坚守建设用地规模底线，严格落实土地用途管制制度，促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用。

北京战略留白之策，为落实总体规划提供战略支撑，给城市长远发展预留高质量发展空间，助力超大城市可持续发展。

战略留白为首都长远发展留空间

战略留白是在未来发展的时间轴上提前预留和冻结一部分用地，以期在规划远期能够在城市集中建设区内保留更多的蓝绿空间和非建设用地，一方面为国家级重大战略项目提供更多选址可能，另一方面增加贴近市民生活的生态休闲和康体游憩功能。

战略留白为保障中央功能、强化首都功能做好战略预留。北京市规划和自然资源委员会主任张维对《瞭望》新闻周刊记者表示，北京以世界眼光谋划首都发展，在城市重要节点和轴线关键位置上，为服务首都城市战略定位，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，预留具有战略意义的空间。

南中轴上的留白就是为首都城市战略定位服务的一个缩影。北京规划在丰台区南中轴区域预留约5平方公里战略留白用地，向南在大兴国际机场临空经济区预留约15平方公里战略留白，结合南苑湿地森林公园等大尺度绿化建设，将强化和重塑南中轴的空间秩序，促进北京地区南北均衡发展。

战略留白为重点功能区产业创新孵化和待转型地区产业调整升级进行控制和预留。北京市规划和自然资源委员会副主任杨浚告诉本刊记者，考虑到产业培育、成长及功能区的建设周期，在重点功能区周边划定留白区域，进行土地预控管理，可为高精尖产业发展预留空间资源。同时，对一部分待转型、待腾退区域提前进行管制干预，待转型升级政策和实施路径清晰之后再启用实施，“这样可以规避难以挽回的短视决策”。

本刊记者日前在调研中了解到，北京城市副中心文化旅游区在环球主题公园中部、南侧、西侧及东北侧，共规划约73公顷战略留白用地。未来规划承接环球影城外溢的产业需求，以及向东与张家湾古镇和张家湾设计小镇，向南与台湖演艺小镇，形成北京城市副中心南部的一条文创科创产业带。该战略留白用地将在围绕环球影城的文创科创功能达到一定规模后再适时启用。

战略留白为提升和改善人居环境品质主动调控空间布局和用地结构，同时有助于提高城市承载力和容错率。张维表示，近年来，北京以拆除违法建设和疏解非首都功能为主要抓手，腾笼换鸟、调整结构，疏解释放出的空间资源，除了优先补足群众急需的公共服务设施之外，其余按照“先白后绿、非白即绿、亦白亦绿”的思路进行处理。

传统城市规划倾向于提前“把指标用满、把用地铺满、把白地占满”。“无论是着眼当前发生的新冠肺炎疫情等重大突发情况，还是回顾北京城市规划发展的历史，都证明划定比例合适的留白，为城市长远发展和高质量发展预留弹性空间，有助于提高城市承载力和容错率，对首都而言意义深远。”张维说。

立足“两个一百年”奋斗目标推进战略留白

作为全国首个实施减量发展的城市，北京现状城乡建设用地要从高峰的2945平方公里，到2020年底减量到2860平方公里，2035年减少到2760平方公里。战略留白是在用地规模减量基础上，再预留132平方公里。

张维表示，虽然总规的规划期是到2035年，但战略留白还要着眼2050年，立足更长远的第二个百年奋斗目标。“2035年蓝图，要给第二个百年预留空间，这体现了北京市委市政府更长远的战略和责任担当。”张维说。

北京市城市规划设计研究院院长石晓冬在接受本刊记者采访时算了一笔账，132平方公里的战略留白空间，是首都功能核心区东城区和西城区总面积的1.4倍，与卡塔尔首都多哈面积相当，约等于六分之一个纽约、十二分之一个伦敦。他表示，特别是新版总规中，中央并没有要求北京市进行战略留白，但寸土寸金的北京能主动抑制土地开发冲动，“一届党委政府把后几届的发展用地留下来，以期为落实国家级重大战略项目等重要目标提供选址可能，这种政绩观说易行难，体现了北京市委市政府的担当和决心”。

北京大学城市与环境学院教授林坚介绍，任何一个超大城市的发展，都需要在“谋定而后动”和“未定则先不动”之间寻求平衡、做出选择。新时代新的发展理念和自然环境的硬约束，越来越对“摊大饼”式粗放发展敲响了警钟。摆脱这种发展惯性，主动向集约节约高效发展转型，成为未来城市可持续发展的关键。

北京市委书记蔡奇表示，减量发展不是减少发展，而是通过减重、减负实现创新发展、高质量发展、可持续发展。减量发展、绿色发展、创新发展，成为首都追求高质量发展的鲜明特征。

数据显示，北京市提出减量发展战略以来，城乡建设用地规模连续两年下降，减量约64平方公里，但全员劳动生产率却从2017年人均22.7万元提高到2019年人均26万元以上。

以历史耐心和战略定力“啃硬骨头”

与一般的“规划留白”不同，北京所执行的是“现状减量”之后进一步减量“留白”规划建设用地，张维形象比喻，这相当于从各区已经允许开发建设的盘子里“割肉”，难度之大可想而知。