中国城市规划
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导
读
1月17日，自然资源部办公厅印发《省级国土奇迹页游私服编制指南（试行）》，规定了省级国土奇迹页游私服的定位、编制原则、任务、内容、程序、管控和指导要求等，为省级规划编制提供了基本依据。
内容来源：中国城市规划
作者：
郑筱津 中国城市规划学会总体规划学术委员会委员、清华同衡规划设计研究院副院长、教授级高工
江艺东 清华同衡规划设计研究院总规三所所长助理，注册城市规划师
汪 淳 清华同衡规划设计研究院总规中心副主任，注册城市规划师
本轮省级国土奇迹页游私服期限为2020-2035年，正好是我国经济社会深刻转型的重要时期，人口城镇化、生态文明建设、生产力布局、区域交通格局等都将发生大的变化。在规划编制中，不能拘泥于当下，就本省论本省，就空间论空间，应从更长时间和更大范围认真研究以上四个方面的发展规律和演变趋势，在此基础上结合省情才能提出本省在国土空间开发保护格局构建、资源要素保护利用、设施配置、国土整治、区域协调与规划传导等方面的科学规划应对。
一
人口增长、分布和结构趋势发生重大变化，应优化人地关系，合理确定省域空间资源需求和公共服务配置标准
趋势一
人口增长进入转折期，城镇化率增速趋缓
全国总人口预计在2030年前后达到峰值14.4亿左右，人口城镇化率逐步进入年均0.75个百分点的中低速增长阶段[1]。到2035年，全国约新增2.2亿城镇人口[2]，其中50%来自乡城迁移。

图 1：中国1950-2050年人口总量预测
表 1：2035年我国城镇人口及城镇化率预测[3]

趋势二
人口流动进入调整期，重塑区域和城乡人口分布格局
预计到2035年，新增城镇人口80%集中在19个城市群，城市群内城镇人口将达到6.9亿，占全国城镇人口66%；城市群内44%左右的城镇人口集聚在都市圈，占全国城镇人口1/3 [4]。而都市圈外围中小城市（不含县城）吸纳城镇人口作用下降，在中西部、东北地区尤为明显。全国目前约有180个城市存在人口总量/密度下降的趋势[5]，城镇收缩现象将持续存在。乡-城人口流动减弱且就地近域流动增强，部分有发展优势县城有潜力成为吸纳农业转移人口的另一个主阵地。

图 2：全国城市群内部人口流动图（2017年）
数据来源：国家新型城镇化大数据公共服务平台，清华大学新型城镇化研究院
趋势三
人口结构发生较大变化，亟待解决新市民、老年人等特殊群体的差异化需求缺口
规模超过1亿的农业转移人口的市民化需求亟待解决。2035年我国65岁以上老龄人口将占总人口23%左右[6]，深度老龄化对劳动力保障和养老设施等社会保障体系供给的影响不容忽视。
规划应对一
基于人口增长和分布新趋势统筹省域空间资源配置，针对以下四类地区采取差异化的用地管控方式和配置标准。一是应将都市圈作为引领省域发展龙头，重点保障都市圈内的重要功能区、一体化发展重点地区，提升公共服务设施和人居环境品质；二是结合就近就地城镇化要求，提升发展条件好的县城吸纳农业转移人口能力，提高就业、公共服务与基础设施水平；三是对工矿资源城市、人口外流城市等人口规模收缩地区明确城镇空间减量措施；四是结合乡村振兴要求对乡村地区分类施策，保障重点村、特色村人口和产业需求，有序整合腾退空心村。
规划应对二
e
结合人口结构和需求变化引导公共服务设施配置标准的精准化调整。探索建立以人为核心的社保、财政、土地等跨区域的协调机制，对于外来人口流入较多的城市，建议按照管理人口规模增加公共服务设施供给。推进都市圈内按照统一标准配置和统筹医疗、养老、文体等重大公共服务和民生设施。
二
生态文明建设提出新要求，应因地制宜，探索特色化省域山水林田湖草海与城乡建设协同治理模式
趋势一
全域全要素推进山水林田湖草海与城乡建设的综合整治和协同治理，成为新一轮国土奇迹页游私服落实生态文明建设的重要抓手
不同省份因自然禀赋、发展阶段和国土空间格局现状特点的差异，在国土空间开发和保护之间存在着不同类型和不同程度的矛盾冲突，应在规划中提出针对性、差别化的解决措施。
趋势二
长江经济带和黄河流域高质量发展战略提出了以流域为重点单元推动生态文明建设的新要求
“共抓大保护，不搞大开发”的要求为流域生态文明建设和协调发展明确了方向，也为省域层面提高生态治理能力提供新抓手。
规划应对一
针对生态保护要求和资源环境承载力的差异，探索特色化的省域山水林田湖草海与城乡建设综合整治和协同治理模式。城乡开发建设和管理模式应与相应的重要生态功能区保护要求和资源环境承载力相匹配。在青海等生态脆弱省份，应采用“点上开发，面上保护”的方式，重点加快构建自然保护地体系，加强对各类生态空间保护要素、行为和准入规则的管控。在平原地区和农业大省，应重点协调好耕地占用或不实耕的矛盾，积极推动农村实施田水路林村整治、高标准农田建设工程和农村人居环境治理。在城镇密集地区，应加强全域系统性生态修复和国土整治，特别是城乡低效用地整治，强化区域重大生态廊道、生态保护红线的落地与管控，避免城镇无序蔓延。在滨海地区，应协调海陆管控要求，保护优化海岸线功能，构建陆海统筹的空间布局模式。
规划应对二
突出生态和安全保障功能，系统推进生态修复、环境保护工程的统筹实施，促进绿色城镇化模式转型和流域协调发展。以流域为重点单元，整体推进源头生态保护与修复、内河水系整治、综合防灾、重大水利基础设施建设、农村环境整治、沿岸景观绿化、雨水资源综合利用等方面的系统性研究和工程集成。同时探索绿色城镇化发展模式，积极鼓励流域上下游之间开展多元化、市场化的生态补偿机制，逐步解决流域发展不平衡不协调问题，形成有机融合的高效经济体。
三
区域发展动力和生产力布局协作模式发生转变，应加强省域产业平台统筹整合，探索特色产业空间的差异化管控
趋势一
区域发展动力更加多元
新型工业化仍是大部分地区的主导动力；科技创新成为发达地区产业结构演进新动力；消费需求升级推动文旅产业发展，并转化为拥有这些特色资源地区的新动力；发展以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系，成为生态敏感和脆弱地区解决保护与发展矛盾的新路径。
趋势二
区域产业分工协作模式转变
生产成本的空间差异、通信技术进步和应用促使制造业、部分专业生产性服务由核心地区向外围扩散。下表中河南省各城市的制造业和服务业的发展历程就比较明显地反映出这种趋势。
表 2：河南地级市制造业和服务业区位商变化